《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。第四十三條第二款規定，人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據。結合第七十條規定，人民法院對被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制；對被告作出的行政行為審查的主要內容包括：主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再28號

再審申請人（一審第三人）陶志珍。

委托代理人梁坤。

委托代理人李永秋。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志堅。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志芬。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志梅。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志容。

一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區陸川縣人民政府。法定代表人劉啟。

委托代理人呂胤輝。

委托代理人呂德輝。

再審申請人陶志珍因被申請人陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容（以下簡稱陶志堅等4人）訴一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區陸川縣人民政府（以下簡稱陸川縣政府）頒發土地承包經營權證一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2018年7月11日作出的（2017）桂行終997號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申5069號行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2020年1月8日立案再審，依法組成合議庭進行審理。案件現已審理終結。

陶志珍申請再審稱：1.陶志堅等4人所持有的陸川縣政府于1998年12月30日向陳瑞芳頒發的《陸川縣農村集體土地承包經營權證》（以下簡稱陳瑞芳承包證）存在多處涂改，是其自行找一本空證填寫的，陸川縣政府對該證的合法性始終不認可，不存在一地兩證、重復登記的情形。2.涉案土地一直由陶志珍管理耕種，繳納相關稅費。陶志堅等4人均已出嫁移居夫家，未對土地進行實際耕種管理，不享有承包經營權。3.陶志珍承包證發證日期是1998年12月30日，陶志堅等4人對該事實清楚，直到2017年提起本案行政訴訟，超過2年起訴期限。請求依法再審本案，撤銷二審判決，維持一審判決。

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。第四十三條第二款規定，人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據。結合第七十條規定，人民法院對被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制；對被告作出的行政行為審查的主要內容包括：主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。

頒發集體土地承包經營權證行為，系對村民依法享有的承包經營民事權利的確認行為。頒證的主要事實是，作為權利人的村民是否依法享有集體土地的承包經營權。人民法院全面審查頒發集體土地承包經營權證行為的合法性，首先應當對獲得集體土地承包經營權證的村民是否依法享有集體土地承包經營權進行審查。對頒證行為的主要事實不予審查，無論是判決駁回原告訴訟請求，還是撤銷頒證行為，都屬于認定事實不清，主要證據不足。本案中，一、二審均未對頒證行為的主要事實即陶志珍是否享有合法的承包經營權進行審查。一審認為，陸川縣政府頒發給陶志珍的集體土地承包經營權證，有土地承包合同等證據證明，程序符合法律規定，不能認定該行為違法。但涉案土地應由哪一方享有合法權益，不作實質性的審查評判，當事人可通過法定途徑解決。二審判決則簡單以“重復頒證”為由，撤銷被訴頒證行為，對陶志珍是否享有合法的承包經營權，依然是不作審查和評判。因此，一、二審判決無論是判決駁回原告陶志堅等4人的訴訟請求，還是判決撤銷陶志珍承包證，都存在認定事實不清，主要證據不足的問題，本院依法予以糾正。

2009年修正的《中華人民共和國農村土地承包法》第十五條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。也就是說，只有具備本集體經濟組織成員資格的村民，以戶為單位依法才享有承包本集體經濟組織土地的權利。戶籍已經遷出、不再盡本村村民義務，且在其他集體經濟組織已經享有村民待遇、履行該村村民義務的人，或者戶籍遷往城鎮，依法享有城鎮居民權利義務的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集體土地的權利。《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第二條第一款規定，農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。第七條規定，實行家庭承包的，按下列程序頒發農村土地承包經營權證：（一）土地承包合同生效后，發包方應在30個工作日內，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門。（二）鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的材料予以初審。材料符合規定的，及時登記造冊，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發農村土地承包經營權證的書面申請；材料不符合規定的，應在15個工作日內補正。（三）縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證；申請材料不符合規定的，書面通知鄉（鎮）人民政府補正。第九條規定，農村土地承包經營權證登記簿記載農村土地承包經營權的基本內容。農村土地承包經營權證、農村土地承包合同、農村土地承包經營權證登記簿記載的事項應一致。第十二條規定，鄉（鎮）農村經營管理部門和縣級以上地方人民政府農業行政主管部門在辦理農村土地承包經營權證過程中應當履行下列職責：（一）查驗申請人提交的有關材料；（二）就有關登記事項詢問申請人；（三）如實、及時地登記有關事項；（四）需要實地查看的，應進行查驗。根據前述規定，頒發農村土地承包經營權證，是縣級以上人民政府對承包方享有土地承包經營權的行政確認行為，鄉（鎮）農村經營管理部門和縣級以上地方人民政府農業行政主管部門及縣級以上人民政府審核的主要內容應當是承包方是否依法享有合法的農村土地承包經營權。本案中，第一輪土地承包中，陶良芳、陳瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容作為長塘隊村民的一戶，分得承包土地，各自享有承包地份額，符合法律規定。而1998年第二輪土地承包時，陶良芳去世，陶志堅等4人已外嫁隨夫家生活，戶籍遷往夫家所在村組，不再履行長塘隊村民義務，都不再具備承包長塘隊集體土地的資格。陶志珍作為長塘隊村民，戶籍在長塘隊，生活在長塘隊，一直履行長塘隊村民的義務，具有承包長塘隊集體土地的資格，長塘隊與其簽訂集體土地承包合同后，由發包方長塘隊提交土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料，經平樂鄉政府農村經營管理部門初審，報陸川縣政府審核批準，核發《陸川縣農村集體土地承包經營權證》，頒證行為事實清楚、證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。一審判決駁回陶志堅等4人的訴訟請求，判決結果并無不當。二審判決撤銷陶志珍承包證，主要證據不足，缺乏事實根據，依法應予撤銷。

綜上，陶志珍申請再審的理由成立。一審判決主文正確，本院予以支持；二審判決主要證據不足，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條規定，判決如下：

一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終997號行政判決；

二、維持玉林市中級人民法院（2017）桂09行初5號行政判決的主文部分，即：駁回陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容四人的訴訟請求。

一、二審案件受理費共計100元，由陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容四人共同負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　郭修江

審判員　　楊志華

審判員　　寇秉輝

二〇二〇年三月二十六日

法官助理    張巧云

書記員   章  淼

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