行政行為合法性全面審查:只有完全合法才能判決駁回原告的訴訟請求
《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。
也就是說，人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面審查，只有在被告作出的行政行為完全合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告的訴訟請求。被訴行政行為結果正確，認定事實錯誤、適用法律不當?shù)模嗣穹ㄔ翰荒芘袥Q駁回原告訴訟請求。人民法院審理行政案件，應當遵循司法謙抑原則，尊重行政機關的裁量權，不應以不同于被訴行政行為的事實和法律適用，在肯定被訴行政行為結果的正確性后，判決駁回原告的訴訟請求。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)中村第十四農(nóng)經(jīng)社。再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第七農(nóng)經(jīng)社。再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第八農(nóng)經(jīng)社。被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區(qū)人民政府。再審申請人廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)中村第十四農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第七農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第八農(nóng)經(jīng)社（以下簡稱三農(nóng)經(jīng)社）因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)人民政府（以下簡稱廣西自治區(qū)政府）不予受理行政復議一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2018年4月8日作出的（2017）桂行終1568號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年4月9日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結。三農(nóng)經(jīng)社申請再審稱：1.頒發(fā)××6號土地證行政行為的效力一直延續(xù)至今，沒有超過法定申請行政復議的期限。2.《行政復議條例》對生效前的行政行為是否有溯及力，沒有特別規(guī)定。從維護當事人的合法權益角度出發(fā)，應視為對生效前作出且效力延續(xù)至今的行政行為具有溯及力。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件，自行政行為作出之日起超過二十年的，人民法院不予受理。行政復議制度與行政訴訟制度系相互銜接、功能一致的同類法定救濟方式。《中華人民共和國行政復議法》僅僅在第九條設定申請人知道行政行為內(nèi)容情形下普通的申請行政復議期限，沒有關于當事人不知道行政行為內(nèi)容情形下最長申請行政復議期限的規(guī)定。為了維護社會關系的穩(wěn)定性，維護行政管理秩序的穩(wěn)定性，行政復議機關參照行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定，對因不動產(chǎn)申請行政復議的案件，自行政行為作出之日起超過二十年的，決定不予受理，符合行政復議設立申請行政復議申請期限制度的本意，不違反法律規(guī)定。換句話說，涉及不動產(chǎn)的行政行為作出之后，申請人一直不知道該行政行為內(nèi)容，自行政行為作出之日起超過二十年，申請人提出行政復議申請的，復議機關參照行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定，作出不予受理復議決定，不違反法律規(guī)定。本案中，玉林市人民政府于1989年作出被申請復議的頒發(fā)××6號土地證行政行為，三農(nóng)經(jīng)社于2016年6月申請行政復議，顯然已經(jīng)超過20年的最長申請行政復議期限。廣西自治區(qū)政府依法作出126號復議決定，不予受理三農(nóng)經(jīng)社的復議申請，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一、二審判決駁回三農(nóng)經(jīng)社的訴訟請求，結果并無不當。三農(nóng)經(jīng)社主張，頒發(fā)××6號土地證行政行為的效力一直延續(xù)至今，沒有超過法定申請行政復議的期限。但是，法律對最長申請復議期限起算點的規(guī)定，是從行政行為作出之日起計算，而非行政行為效力終止之日起計算。以此為由申請再審，于法無據(jù)，本院不予支持。《行政復議條例》第五十七條規(guī)定，本條例自1991年1月1日起施行。該條規(guī)定就是法不溯及既往的具體規(guī)定，即只有在1991年1月1日后作出的行政行為，利害關系人才能夠按照該條例的規(guī)定，依法申請行政復議；1991年1月1日之前作出的行政行為，除非當時的法律、法規(guī)有特別規(guī)定，利害關系人無權依照《行政復議條例》的規(guī)定申請行政復議。本案中，被申請行政復議的頒發(fā)××6號土地證行為于1989年作出，當時的法律、法規(guī)并沒有關于當事人對頒發(fā)土地證行為有權申請行政復議的特別規(guī)定，三農(nóng)經(jīng)社對該頒證行為申請行政復議，確實于法無據(jù)，一、二審判決以法不溯及既往原則認定126號復議決定不予受理三農(nóng)經(jīng)社的復議申請?zhí)幚斫Y果正確，理由亦無不當。三農(nóng)經(jīng)社主張，《行政復議條例》對生效前的行政行為是否有溯及力，沒有特別規(guī)定。從維護當事人的合法權益角度出發(fā)，應視為該條例具有溯及力。其該項主張與法律的規(guī)定不相符，以此為由申請再審，理由同樣不能成立。應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。也就是說，人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面審查，只有在被告作出的行政行為完全合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告的訴訟請求。被訴行政行為結果正確，認定事實錯誤、適用法律不當?shù)模嗣穹ㄔ翰荒芘袥Q駁回原告訴訟請求。人民法院審理行政案件，應當遵循司法謙抑原則，尊重行政機關的裁量權，不應以不同于被訴行政行為的事實和法律適用，在肯定被訴行政行為結果的正確性后，判決駁回原告的訴訟請求。本案中，一、二審未對126號復議決定以超過二十年最長申請期限為由不予受理三農(nóng)經(jīng)社復議申請是否合法進行審理，而是以法不溯及既往為由肯定126號復議決定結果正確，判決駁回原告訴訟請求，屬于未對被訴行政行為認定事實和適用法律是否正確進行審查，僅僅以被訴行政行為處理結果正確為由判決駁回原告訴訟請求的情形，不符合行政訴訟法第六十九條關于駁回原告訴訟請求判決的法定適用條件，本院予以指正。還應當指出的是，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。參照該條規(guī)定，申請人就明顯超過法定起訴期限的行政行為申請行政復議，實質上是對原行政行為不服，向上級行政機關的申訴上訪；上級行政機關作出的不予受理行為，對申請人的權利義務不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。人民法院應當按照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十五條第二款規(guī)定，給予指導和釋明，告知起訴人起訴不符合法定條件，退回訴狀并記錄在冊；起訴人堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。本案中，三農(nóng)經(jīng)社的復議申請明顯超過二十年最長申請期限，廣西自治區(qū)政府作出的126號復議決定對三農(nóng)經(jīng)社的權利義務不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。人民法院本應向三農(nóng)經(jīng)社釋明，告知其起訴不符合法定條件，退回訴狀并記錄在冊，堅持起訴的情況下才裁定不予立案。一、二審未對三農(nóng)經(jīng)社的起訴是否符合法定條件進行審查，作出實體判決不妥，本院予以指正。綜上，三農(nóng)經(jīng)社的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：駁回廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)中村第十四農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第七農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第八農(nóng)經(jīng)社的再審申請。
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