最高人民法院 最高人民檢察院 公安部關于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的指導意見

　　公通字〔2019〕7號

　　各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安廳(局)，解放軍軍事法院、軍事檢察院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設兵團分院，新疆生產(chǎn)建設兵團人民檢察院、公安局：

　　人民群眾既依法享有通過信訪途徑反映訴求的權利，也應當按照相關法律規(guī)定進行信訪活動，但有的信訪人員不到設立或者指定的信訪接待場所走訪、不向有權處理的機關反映訴求、集體訪不依法推選代表，有的在走訪過程中實施拋撒、張貼傳單、打橫幅、喊口號、穿狀衣等行為，有的借信訪為名實施聚集滋事行為，有的多次進京信訪滋事擾亂公共秩序，還有的甚至實施毆打他人、損毀公私財物、聚眾阻塞交通、沖擊國家機關、暴力襲警等違法犯罪行為，嚴重干擾正常信訪秩序，擾亂社會公共秩序，影響其他信訪人員合法反映訴求，特別是非法進京信訪滋事行為更是對法律尊嚴和國家形象造成嚴重損害。為進一步維護社會治安秩序，引導信訪人員合法維權，切實把信訪維權納入法治化軌道，增強全民依法、逐級、有序信訪的理念，依法保障信訪人的合法權益，依照《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕18號)、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕21號)等法律法規(guī)和司法解釋，制定本指導意見。

　　一、依法打擊違法犯罪行為，明確法律底線

　　(一)擾亂公共秩序。在信訪活動中或者以信訪為名，實施下列行為的，依照刑法有關規(guī)定定罪處罰：

　　1.在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關，廠礦、商場等企業(yè)單位，學校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者在上述場所周邊的其他公共場所，聚眾實施統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標識、靜坐滯留、張貼散發(fā)材料、喊口號、打橫幅、穿狀衣等行為，或者實施跳樓、服毒等自殺、自傷行為以及揚言實施自殺、自傷行為，情節(jié)嚴重，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學、科研、醫(yī)療活動無法進行，造成嚴重損失的，依照刑法第二百九十條第一款的規(guī)定，對首要分子和其他積極參加者，以聚眾擾亂社會秩序罪定罪處罰;

　　2.在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關，聚眾實施強行沖闖、圍堵大門通道，圍攻、辱罵工作人員，強占辦公場所，投擲石塊雜物等沖擊國家機關行為，致使國家機關工作無法進行，造成嚴重損失的，依照刑法第二百九十條第二款的規(guī)定，對首要分子和其他積極參加者，以聚眾沖擊國家機關罪定罪處罰;

　　3.聚眾擾亂車站、碼頭、民用航空站、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場及周邊公共場所或者其他公共場所秩序，聚眾堵塞交通或者破壞交通秩序，抗拒、阻礙國家治安管理工作人員依法執(zhí)行職務，情節(jié)嚴重的，依照刑法第二百九十一條的規(guī)定，對首要分子，以聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪定罪處罰;

　　4.個人多次擾亂國家機關的工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴重后果的，依照刑法第二百九十條第三款的規(guī)定，以擾亂國家機關工作秩序罪定罪處罰。

　　(二)組織、資助非法聚集。多次組織、資助他人到各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關，廠礦、商場等企業(yè)單位，學校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者到上述場所周邊的其他公共場所，非法聚集，擾亂社會秩序，情節(jié)嚴重的，依照刑法第二百九十條第四款的規(guī)定，以組織、資助非法聚集罪定罪處罰。

　　(三)尋釁滋事。在信訪活動中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿，實施下列行為之一的，依照刑法第二百九十三條的規(guī)定，以尋釁滋事罪定罪處罰：

　　1.在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關，廠礦、商場等企業(yè)單位，學校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者在上述場所周邊的其他公共場所，實施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標識等行為，起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂的;

　　2.追逐、攔截、辱罵、恐嚇、隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的，或者強拿硬要、任意損毀、占用公私財物，情節(jié)嚴重的;

　　3.編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的。

　　實施尋釁滋事行為，同時符合尋釁滋事罪、故意殺人罪、故意傷害罪、故意毀壞財物罪、敲詐勒索罪、搶奪罪、搶劫罪等犯罪的構成要件的，依照處罰較重的犯罪定罪處罰。

　　(四)阻礙執(zhí)行職務。在信訪活動中或者以信訪為名，以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的，依照刑法第二百七十七條的規(guī)定，以妨害公務罪定罪處罰;暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務的人民警察的，依法從重處罰。

　　(五)非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具、危險物品。非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品進入公共場所或者公共交通工具，危及公共安全，情節(jié)嚴重的，依照刑法第一百三十條的規(guī)定，以非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具、危險物品危及公共安全罪定罪處罰。

　　(六)信息網(wǎng)絡有關行為。設立網(wǎng)站、通訊群組，用于在信訪活動中或者以信訪為名實施違法犯罪活動，情節(jié)嚴重的，依照刑法第二百八十七條之一的規(guī)定，以非法利用信息網(wǎng)絡罪定罪處罰;明知他人利用信息網(wǎng)絡在信訪活動中或者以信訪為名實施犯罪行為，為其提供技術支持或者其他幫助，情節(jié)嚴重的，依照刑法第二百八十七條之二的規(guī)定，以幫助信息網(wǎng)絡犯罪活動罪定罪處罰;網(wǎng)絡服務提供者不履行法律、行政法規(guī)規(guī)定的信息網(wǎng)絡安全管理義務，經(jīng)監(jiān)管部門責令采取改正措施而拒不改正，情節(jié)嚴重的，依照刑法第二百八十六條之一的規(guī)定，以拒不履行信息網(wǎng)絡安全管理義務罪定罪處罰。

　　(七)共同違法犯罪。在信訪活動中或者以信訪為名，煽動、教唆、組織、策劃、指揮他人實施違法犯罪行為的，應當按照其在共同違法犯罪中所起的作用以及違法犯罪情節(jié)予以處罰。

　　(八)在特定場所實施犯罪行為。對在天安門廣場、中南海地區(qū)、黨和國家領導人住地、國家重大活動舉辦場館、中央國家機關所在地、中央軍委大樓、中央主要新聞單位辦公場所、外國駐華使領館、國賓下榻處等非信訪場所實施本條第一項至第五項規(guī)定的行為，在認定“造成嚴重損失”“情節(jié)嚴重”“造成嚴重后果”“造成公共場所秩序嚴重混亂”“情節(jié)惡劣”等入罪情節(jié)時，要將上述場所作為重要考慮因素;構成相關犯罪的，從重處罰。

　　(九)治安管理處罰或者其他行政處罰。實施本條第一項至第六項規(guī)定的行為，不構成犯罪、依法不起訴或者免予刑事處罰的，依法予以治安管理處罰或者其他行政處罰;在本條第八項所列場所實施違反治安管理行為的，從重處罰，依法可以行政拘留的，依法予以行政拘留。

　　二、堅持寬嚴相濟，教育幫助絕大多數(shù)

　　辦理此類案件，應當堅持寬嚴相濟，懲治與教育相結合，依法打擊極少數(shù)，教育幫助絕大多數(shù)。對煽動、教唆、組織、策劃、指揮實施和積極參與非法聚集，與其他利益訴求群體串聯(lián)“抱團”實施相關違法犯罪行為，實施毆打國家機關工作人員、打砸公私財物等暴力犯罪行為，利用信息網(wǎng)絡制造、傳播、主動向境外提供相關虛假信息、企圖以外壓內(nèi)，多次到本指導意見第一條第八項所列場所表達訴求，以及專門利用國家重大活動和全國“兩會”“七一”“十一”等重要時間節(jié)點進京在非信訪場所表達訴求、滋事擾序，向地方政府施壓的人員，要作為打擊重點。對有正當信訪事由且初次實施違法行為、情節(jié)輕微，或者被引誘、脅迫參與，經(jīng)勸阻、訓誡或者制止，立即停止實施的，可以依法不予處罰。對一般參與、情節(jié)較輕，行為人認識到違法犯罪行為危害性，確有悔過表現(xiàn)，明確表示依法信訪，或者具有自首、立功表現(xiàn)的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰。對自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。對實施違法犯罪行為而依法不予行政處罰、不負刑事責任的精神病人，應當及時通報居住地公安機關，責令其家屬或者監(jiān)護人嚴加看管和送醫(yī)治療，必要時依法強制醫(yī)療。

　　三、強化協(xié)作配合，嚴格依法規(guī)范執(zhí)法辦案

　　公安機關、人民檢察院、人民法院既要加強內(nèi)部協(xié)作，也要加強相互之間以及與相關部門的溝通配合，通過多種方式引導群眾依法維權。

　　(一)明確職責。對越級走訪，多人就同一信訪事項到信訪接待場所走訪但拒不按照規(guī)定推選集體訪代表，拒不通過法定途徑提出投訴請求，不依照法定程序申請信訪事項復查、復核，或者信訪訴求已經(jīng)依法解決，仍然以同一事實和理由提出投訴請求，在信訪接待場所多次纏訪，在信訪接待場所滯留、滋事，或者將年老、年幼、體弱、患有嚴重疾病、肢體殘疾等生活不能自理的人棄留在信訪接待場所等情形，由相關國家機關工作人員進行勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，對堵門、堵路、攔車、長時間滯留、采取過激行為的，公安機關應當依法予以警告、訓誡或者制止，依法采取處置措施;構成違反治安管理行為或者犯罪的，依法追究法律責任。

　　(二)明確案件管轄。此類案件，由違法犯罪地公安機關管轄，由居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由居住地公安機關管轄。違法犯罪地在北京市，且在本指導意見第一條第八項所列場所的，由北京市公安機關管轄;違法犯罪地在北京市其他地區(qū)，由居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由居住地公安機關管轄。對管轄權發(fā)生爭議的，報請共同的上級公安機關指定管轄。移送、指定居住地公安機關管轄的案件，需要提請批準逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由該公安機關所在地的人民檢察院、人民法院受理。

　　(三)做好證據(jù)移交。對需要將案件移送居住地公安機關的，違法犯罪地公安機關應當及時移交執(zhí)法視音頻資料，扣押、收繳的物證書證，違法犯罪嫌疑人供述，查獲嫌疑人的登記記錄和依法開具的訓誡書等合法有效證據(jù)。執(zhí)法視音頻資料應當能夠全面不間斷展示違法犯罪實施情況，現(xiàn)場扣押、收繳相關傳單、標語、橫幅等物品時應當標明物品來源，登記記錄中應當對查獲嫌疑人的時間、地點等內(nèi)容進行詳實、準確記載。不移交證明現(xiàn)場違法犯罪事實的主要證據(jù)的，居住地公安機關可以不接受移送的案件，同時報告上一級公安機關。

　　四、加強宣傳教育，引導信訪人合法維權

　　在辦理此類案件過程中，公安機關、人民檢察院、人民法院要加大法制宣傳教育力度，引導群眾依法理性表達訴求。對違法犯罪嫌疑人、被告人，要同步開展法制宣傳、告知信訪權利義務，結合案情充分釋法說理，講明實施違法犯罪行為對自己、家庭、他人、社會的危害性，促使其認識到錯誤和危害。同時，對非法聚集、暴力襲警等性質(zhì)惡劣，企圖通過違法犯罪行為實現(xiàn)不合理訴求的組織者、策劃者要適時依法揭批、公開曝光。要通過依法打擊和法制宣傳，明確規(guī)矩、劃清底線，徹底打消一些人“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理，引導群眾依法理性維護合法權益，自覺運用法律手段解決矛盾糾紛，在全社會樹立“維權不能違法”“法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰”的法治觀念，增強全民依法信訪的理念，營造“解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好法治環(huán)境。

　　五、依法維護信訪人的合法權益，協(xié)助推動解決合理訴求

　　公安機關、人民檢察院、人民法院要嚴格維護信訪人的合法權益，暢通信訪渠道，不得限制合法信訪活動，未經(jīng)法定程序不得剝奪、限制信訪人的人身自由。對在工作中發(fā)現(xiàn)的反映信訪工作人員或者公職人員涉嫌違紀、職務違法犯罪的，要及時移交紀檢監(jiān)察機關，對超越或者濫用職權，應當作為而不作為等侵害信訪人合法權益，以及打擊報復信訪人的，要嚴格依法追究法律責任。

　　在依法打擊違法犯罪的同時，要主動協(xié)助推動解決合理訴求，努力推動從源頭解決問題，減少非法信訪以及相關違法犯罪行為的發(fā)生。辦案時，要及時了解違法犯罪嫌疑人的個人情況和信訪訴求，將有關情況通報有關信訪責任部門和黨委政府，推動有關部門及時對信訪人訴求調(diào)查核實、作出處理。經(jīng)有關部門調(diào)查核實，屬法律和政策有明確規(guī)定的，協(xié)調(diào)推動有關方面依法按政策解決;屬訴求合理、正當，因客觀條件不具備、一時難以解決的，配合有關部門講清道理，做好深入細致的說服教育工作，并及時向黨委政府匯報;屬訴求不合法、不合理的，配合有關部門做好解釋說服工作。對生活確有困難、需要幫扶的，協(xié)調(diào)推動有關方面積極予以救助扶助，解決困難問題。

　　最高人民法院

　　最高人民檢察院

　　公安部

　　2019年2月28日

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